一、案情简介

近日，本院受理了一起孝昌县环境保护局申请对被执行人孝昌县某食品加工有限公司予以强制执行的案件。该公司于2008年5月5日经孝昌县环境保护局批准，在孝昌县经济技术开发区内修建办公楼及辅助设施仓库、圈养室等用于开展生猪屠宰加工业务，总建筑面积12525平方米。2014年12月3日开始营业。但该公司在未完成环境保护设施竣工验收手续的情况下即投入生产和使用，且至今仍未申报验收。在运营期间内又于2016年擅自停运污染防治设施，致使屠宰过程中产生的污染物未经处理直接向环境排放。环保局认定该公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条以及《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，存在以下违法行为：1、项目建成后，未完成环境保护设施竣工验收手续即投入生产和使用。2、项目建设的污染防治设施未保持正常运行，擅自停运污染防治设施，致使屠宰过程中产生的污染物未经处理直接向环境排放。对上述行为应予行政处罚。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条及《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定，对该公司作出孝昌环罚（2018）5号行政处罚决定书，分别对上述两项违法行为予以20万元、15万元的罚款，两项合并执行罚款35万元的行政处罚。

二、争议焦点

本院在对该案进行书面审查的过程中，归纳了如下两个争议焦点：存在“未验先投”和污染防治设施未正常运行的违法行为，是否应分别作出处罚；违反“未验先投”是否受行政处罚追溯期限的影响。

1、存在“未验先投”和污染防治设施未正常运行的违法行为，是否应分别作出处罚。

“未验先投”即建设项目建成后，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的行为；“设施未运营”即环保设备设施未能正常运营。本案中孝昌县环境保护局根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定，及《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定对该公司的两个行为予以处罚。对此，首先要做的就是对申请人孝昌县环境保护局所作出的行政行为的合法性进行审查，看其是否缺乏事实根据，缺乏法律、法规依据等。而本案主要难点即是对违法行为个数的认定，只有在认定违法行为个数的前提下，才能在接下来的法律适用中对每个违法行为进行裁量。

该公司的“未验先投”及“设施未运营”符合聚合性的行政违法行为的特征，所谓聚合性的行政违法行为是指不同的行政违法行为，出于不同目的，同时聚集于同一载体上的现象。聚合的行政违法行为中有数个相互独立的违法行为，不同行为之间不存在牵连关系，只有事实上的关联性。在该种行为中，各种违法行为分别有各自的法律责任，相互之间互不影响，互不重叠。本案中“未验先投”及“设施未运营”虽然有事实上的关联性，但两行为之间相互独立，并无牵连关系，且两行为分别受《建设项目环境保护管理条例》及《中华人民共和国水污染防治法》两部法律法规调整，其处罚种类、处罚目的亦不相同。因此，对于该种符合聚合性的行政违法行为，应当对上述两个不同的违法行为分别作出处罚。

2、违反“未验先投”是否受行政处罚追溯期限的影响。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在2年之内未被发现的，不再给予行政处罚，但违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。而国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函（2005年10月26日国法函【2005】442号）中函复如下：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。该公司自2014年12月投产至今，其行为一直没有终止，是一个连续的违法行为，故根据行政处罚法第二十九条的规定，应从行为终了之日起计算。再且根据《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）文件中规定“对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受未批先建行政处罚追溯期限的影响”。综上所述，孝昌县环境保护局自2018年7月发现该公司违法行为至同年8月对其作出行政处罚决定书，故对 “未验先投”行为作出行政处罚，不受行政处罚追溯期限的影响。

综上，本院认为孝昌县环境保护局作出的行政处罚决定书，在行政主体、行政权限、行为依据方面均合法，准予其强制执行。

三、对环境行政执法现状的思考

孝昌县某食品加工有限公司从事经营活动占地面积之广，经营时间之长，但是该公司自投产经营至今才被予以行政处罚，对此，我个人的思考意见及建议如下：

1、产生的原因

首先，环境行政执法主体的多部门性、执法手段的多样性以及执法的超前性等特征均对执法及时性产生影响，导致类似于本案执法滞后性问题。其次，法律法规滞后，且立法过于原则和粗略。虽然上世纪80年代，我国已经把环境保护作为一项基本国策确定下来，但在具体的立法上却仍滞后于现实情况，同时在行政执法的程序上，规定也较少，不够全面细致，法律条文亦过于原则化、抽象化，在实践中难以操作。譬如落实到本案中，针对较为普遍的“未批先建”、“未验先投”等问题，主要依据条例，更多的是依据相关部门的函件作为处罚认定依据。法律法规在环保这一块的非系统性、全面性甚至空白的局面，一方面加大了行政执法机关的执法难度，另一方面也对我们审判工作造成困扰。最后，执法主体权责不明、执法力度不够。我国环境保护法实行环境保护行政主管部门总管和其他相关部门分管相结合的管理模式，但在实践中，具体部门该分管的内容没有明确的界限。执法职责范围不明确，严重影响了环境执法实效。本案中此次违法行为调查展开系因孝感市配合省级环境保护督查组到我县开展环境保护督查工作，才发现该公司的违法行为，发现违法行为系被动产生的，这也从侧面反映了在环境执法过程中存在执法主体缺位亦或执法存在地方保护主义等问题。

2、应对措施

需进一步加大环境保护执法力度。对此，首先要做的就是加大查处力度，对环境违法问题实行“零容忍”，各部门发挥积极作用，采取集中执法、联合执法等多种形式，始终保持对环境违法行为的高压态势。凡超标排污、非法排污、恶意排污的个人和单位一律严厉打击，顶格处罚。其次，对于拒不执行行政处罚的，法院也积极发挥其职能，依法受理、强制执行，构成犯罪的，司法机关也要依法打击，确保查处到位，整改到位。最后，也是最重要的就是各部门单位及个人要树立责任意识，深刻认识到加强环境保护工作的重要性和紧迫性。作为环境保护机关在平时的工作过程中要善于发现并严于处罚，作为司法机关的我们在平时的工作中也应加强同环保部门的沟通，适时的提出法律意见及建议，并在环境行政执法的过程中起到监督作用。希望通过我们大家共同的努力为我们子孙后代留下一个美好的家园。